Uma breve história do STF e sua dependência política

 

A falta de independência do Judiciário brasileiro: uma breve história do STF

Por José Maria P. da Nóbrega Júnior – cientista político

Trecho adaptado do meu livro ‘Semidemocracia Brasileira: as instituições coercitivas e práticas sociais’. Ed. Nossa Livraria. Recife. 2009. Pp. 87-100

É de importância condicional a independência do Poder Judiciário para o bom andamento da democracia, sobretudo nos países latino-americanos onde a cultura democrática é historicamente tímida. Interferências políticas, entenda-se o envolvimento dos poderes Legislativo e Executivo (sobretudo este último) no andamento institucional do Judiciário, fragiliza seu funcionamento, pois, na perspectiva teórica da democracia contemporânea (vide capítulo 1), tal interferência afeta a garantia da isonomia que deve formar a essência daquele poder. Essa isonomia está ligada diretamente ao respeito dos direitos civis e, consequentemente, da própria democracia.

A definição de independência judicial compreende a liberdade do juiz no exercício da sua função jurisdicional sem que ele seja submisso às pressões de poderes externos à magistratura ou dos órgãos colegiados integrantes do próprio Poder Judiciário. A absoluta liberdade de julgamento do juiz deve ser garantida para que o mesmo aplique a lei de forma isonômica e independente, inclusive contra o governo e a administração pública, tendo como princípio a separação dos três poderes e suas forças distintas (Melo Filho, 2002: p. 11).

Apesar das distinções que ocorrem de país para país nesse quesito, é fundamental para o Brasil o critério aqui colocado. Aspectos históricos levaram o nosso Poder Judiciário a ter características antiliberais, diferente do que ocorre no modelo anglo-americano (Ferreira, 2004).  Na França, em demais países continentais, e em suas colônias latino-americanas, a concepção do juiz sem independência ou garantias, mera boca que pronuncia a lei, prevaleceu, mantendo a dependência e a subordinação do Poder Judiciário ao Poder Político. Já na Inglaterra, os juízes desfrutam, até hoje, de total imunidade, respeitabilidade, afastando-se do modelo burocrático (Melo Filho, 2002: p.18)

Numa democracia a Constituição é a Carta Magna e como tal deve sobrepor-se a todas as outras leis. As normas contrárias à Constituição devem ser subtraídas do ordenamento jurídico por serem inconstitucionais. Isso mostra como a questão da independência é fator fundamental para o exercício da democracia, pois os funcionários habilitados para realizar a declaração de inconstitucionalidade são os juízes. Eles são os únicos habilitados para interpretar a Constituição.

Na brilhante análise que Tocqueville (1998) fez da Democracia americana, destacou o caráter independente do Poder Judiciário norte-americano. Nela, “os americanos reconhecem aos juízes o direito de fundar suas decisões na Constituição, em vez de nas leis. Em outras palavras, permitiram-lhes não aplicar as leis que lhes pareçam inconstitucionais” (Tocqueville, 1998: p. 113). Ainda em Tocqueville: “o poder concedido aos tribunais americanos de pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade das leis representa também uma das mais poderosas barreiras erguidas contra a tirania das Assembleias políticas” (Tocqueville, 1998: p. 117).

Dessa forma, mostra-se imperativo para a consolidação da democracia um Judiciário independente. Utilizarei como exemplo empírico da falta de independência do Judiciário brasileiro, o Supremo Tribunal Federal. Nossa principal corte. Corte revisora constitucional que, como bem disse Alexis de Tocquevile, é a principal instância do Poder Judiciário. Aquela que será responsável pela fiscalização da Constituição e, por sua vez, dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros.

Existem quatro modalidades de escolha de juízes utilizadas nas democracias liberais contemporâneas. São elas: a eleição, a nomeação, o concurso e a cooptação. A eleição como forma de escolha acontece, apenas, nos EUA, na Suíça e na Albânia. O mecanismo utilizado é o voto popular. O mecanismo de cooptação é o pior entre as modalidades citadas, pois estimula o nepotismo e a corrupção. No Brasil, nos Tribunais Eleitorais os membros magistrados são designados pelos tribunais aos quais pertencem (Melo Filho, 2002: p.25).

A modalidade que parece ser a menos injusta e, por sua vez, o mecanismo mais viável para o bom funcionamento do Poder Judiciário, é o concurso público. Este modelo configura-se como o mais apropriado. É aberto, favorece uma igualdade de condições a todos os candidatos que preencham certos requisitos fixados em lei, excluindo qualquer espécie de privilégio ou discriminação (Dallari, 1996: p.25).

Por fim, a nomeação é um dos métodos mais utilizados. Esta modalidade de escolha é marcada por critérios eminentemente políticos, atentando, dessa forma, contra a independência do Judiciário. Os membros das Cortes de Justiça no Brasil são escolhidos dessa forma, gerando interesses políticos, principalmente por parte do Executivo (Melo Filho, 2002), mas não só dele.

Desde o início do Brasil como Estado-Nação o caráter dependente que circunda as instituições jurídicas prevaleceu. Depois dos sérios problemas com a Assembleia Constituinte de 1823, que resultou na sua dissolução pelo imperador Pedro I, foi elaborada a Constituição imperial, outorgada em 25 de março de 1824. A partir daquele momento a ingerência do poder político nas instâncias jurídicas nacionais iniciou-se.

Naquela carta magna, em seu artigo 163, o Império dispunha da existência de um Tribunal com a denominação de Supremo Tribunal de Justiça que era composto por juízes das Relações – órgãos de segunda instância – segundo o critério de antiguidade. Foi naquele órgão que se originou o Supremo Tribunal Federal. Tinha como competência decidir sobre os conflitos de jurisdição, julgar os seus membros, os membros das Relações, os presidentes das províncias e os integrantes do Corpo Diplomático, também concedia revistas nas causas que lhes fossem submetidas.

No artigo 151 da Constituição de 1824, a corte suprema “era um poder que se limitava a dirimir as controvérsias do direito privado, de modo que os atos da Administração Pública escapavam ao seu controle” (Velloso, 1996: p. 16). O Supremo Tribunal de Justiça do Império não tinha características de poder político. A ele não se atribuía o controle de constitucionalidade das leis e dos atos da administração, pontos que só seriam inseridos ao seu papel quando da ascensão da República em 1889. Aí houve a influência do constitucionalismo norte-americano. A Carta de 1824 tinha influência da França, onde o controle de constitucionalidade é procedido pelo Poder Legislativo.

Proclamada a República em 15 de novembro de 1889, algumas medidas foram tomadas transformando o Supremo Tribunal de Justiça em uma Corte nos moldes da Corte Suprema dos EUA. A primeira dessas medidas foi a edição do decreto nº. 510, de 22 de junho de 1890, secundado pelo decreto nº. 848, de 11 de outubro de 1890, transformando o tribunal monárquico em Supremo Tribunal Federal, instituição de caráter republicano, federativo, à qual se dirigia a responsabilidade da guarda dos direitos individuais do cidadão e da própria Constituição. Depois de promulgada a Constituição Republicana, em fevereiro de 1891, tem-se instalado o Supremo, com características efetivas de poder político. Era constituído por quinze ministros, dois a menos que o Supremo Tribunal de Justiça do Império.

Já na primeira Carta da República existiam atribuições para a competência no processo de nomeação dos membros do Supremo Tribunal ao Presidente da República. Eram exigidos notáveis saber e reputação com idade superior a 35 anos como requisitos. A nomeação estava sujeita à aprovação do Senado. Artigos 48, 12 e 56 da Constituição de 1891.

Com a Revolução de 1930, Getúlio Vargas fez algumas modificações. Compulsoriamente, afastou seis ministros do Supremo Tribunal Federal, reduzindo o seu quadro para 11 ministros. Essa quantidade permaneceu nas cartas constitucionais de 1934, 1937 e 1946.

Na Constituição de 1934 houve alterações nos requisitos de nomeação. O escolhido deveria ser brasileiro nato, fato este que não era exigido, tendo como idade limite 65 anos. A de 1937 teve reduzido a idade limite para 58 anos de idade, respaldada em seu artigo 98. A aprovação do indicado dependeria do Conselho Federal, que era a Câmara Alta, protegida pela Constituição. No artigo 95, § 1º da Constituição de 1946, foi fixada a idade de 70 anos para a aposentadoria compulsória de magistrados, sendo assim, mesmo depois de ter eliminado a idade limite para a nomeação, o indicado não poderia ser maior de 69 anos de idade. Nessa Constituição, volta para o Senado a prerrogativa da aprovação do nome indicado, como reza o artigo 99.

A composição do STF foi ampliada pelo Ato Institucional de nº. 2, em 27 de outubro de 1965, para 16 membros, no período do golpe militar em 1964. Este número foi mantido na Constituição de 1967. Mas, em 1969, com o Ato Institucional de nº. 6 foi reduzido a onze ministros, onde três ministros foram afastados de forma compulsória. Costa e Silva aposentou, compulsoriamente, os juízes Victor Nunes Leal e Hermes Lima.

A Constituição de 1988 manteve o número de 11 membros dos ministros do STF, mas voltou a fixar a idade limite em 65 anos para a nomeação dos seus membros, como reza o artigo 101. Tramitam no Congresso Nacional algumas sugestões para a Reforma do Judiciário, que tem como propósito a alteração da estrutura da Corte e da forma de escolha dos seus integrantes. Como exemplo dessas PECs (Proposta de Emenda Constitucional), temos a sugestão da Associação dos Juízes Federais (AJUFE), que propôs à Comissão de Constituição e Justiça do Senado que:

 “a escolha de ministros do Supremo Tribunal Federal fosse precedida de edital em que se facultará a apresentação de sugestões de nomes por parte de partidos políticos com representação no Congresso Nacional, faculdades de Direito, entidades de âmbito nacional constituídas há mais de cinco anos, bem como associações representativas de magistrados, membros do Ministério Público e advogados” (Silva, 2002: pp. 83-84).

A proposta tem como argumento a ampliação da participação de magistrados e a limitação do Poder Executivo no processo de escolha para o STF. Pelo o que vimos, passados 12 anos da publicação de meu livro, isso não andou.

Desde os primórdios da história brasileira houve forte interferência do Poder Político no Supremo Tribunal Federal. Tal interferência não se limitou apenas ao fato de que o Chefe do Poder Executivo designa de forma quase que majoritária os membros dessa Corte. Ingerências administrativas por parte dos vários Presidentes da República que tivemos no Brasil também foram frequentes, assumindo um caráter mais arbitrário que a escolha dos ministros do STF.

No período que Floriano Peixoto fora presidente o STF foi fechado por ordem sua. Ele foi de encontro ao alargamento dos casos de concessão de Habeas Corpus, fato este que consolidava a jurisprudência como um poder oponível a ação do Governo (Estado). Foi pressionado e reabriu a Corte, mas, mesmo assim, nomeou para cargos no STF dois generais e um médico, onde este, Barata Ribeiro, atuou por um ano nesse Tribunal antes de ser rejeitado pelo Senado Federal, que negou a aprovação do nome do médico por considerar desatendido o requisito de notável saber jurídico.

Os governos subsequentes mostraram, cada vez mais, maior antagonismo e choque com o STF. Prudente de Morais e Campos Sales continuaram com as hostilidades ao Supremo. O Habeas Corpus, instrumento largamente utilizado para a proteção das liberdades individuais, foi o principal motivo da contrariedade dos governantes para com o STF.

Epitácio Pessoa, que fora ministro do STF, quando da assumpção a cadeira de Chefe da Nação, não mudou de comportamento em relação aos seus antecessores, manteve o comportamento arbitrário do Executivo em relação a Corte. Arthur Bernardes que o sucedeu não foi diferente.

Getúlio Vargas limitou mais ainda a liberdade e independência do Supremo:

“Vitoriosa a Revolução de 30, Vargas adota posturas inéditas em relação à Corte. Em franca represália aos Ministros que tinham revelado maior ativismo na década de 20, especialmente no julgamento dos Habeas Corpus, reduz a composição da Corte para 11 membros, aposentando compulsoriamente seis ministros. Passa a nomear o presidente do STF e anula sentenças do Tribunal, por decreto. O Supremo inaugurará nova fase em sua postura, na qual as razões de Estado prevalecerão, enquanto perdurar o Estado Novo” (Melo Filho, 2002: p. 42).

Nos dizeres do ministro Hermenegildo de Barros, tem-se refletido bem o caráter de submissão ao qual o STF ficou no período do governo provisório de Vargas, mostrando a revolta daquele magistrado ao limite imposto à República brasileira pelo então ditador:

“Nenhum Ministro digno de investidura se poderá considerar garantido na situação em que se encontra presentemente o Supremo Tribunal Federal, que não tem e não pode ter independência e viverá exclusivamente da magnanimidade do governo provisório. Pela minha parte, declaro que não tenho honra nenhuma em fazer parte desse Tribunal assim desprestigiado, vilipendiado, humilhado e é com vexame e constrangimento que ocupo esta cadeira de espinhos para qual estarão voltadas as vistas dos assistentes, na dúvida de que aqui esteja um juiz capaz de cumprir com sacrifício o seu dever” (Rodrigues, 2002: p. 376. Grifo meu).

Com a redução da idade para aposentadoria de 75 para 70 anos dos ministros do STF, outorgada na Constituição de 1937 por Getúlio Vargas, foram aposentados compulsoriamente os Ministros Edmundo Lins, Hermenegildo Barros e Ataulpho de Paiva.

De 1945 até 1964, o STF viveu 20 anos de relativa paz. Esta foi quebrada com o golpe militar de 1964. O AI-2 de 1965 ampliou para 16 o número de Ministros do STF. O AI-5, de 1968, e o AI-6, de 1969, reduziram para 11 o número de membros. Com essas reduções houve a aposentadoria compulsória dos Ministros Evandro Lins e Silva, Victor Nunes Leal e Hermes Lima. Mais uma vez houve discursos fervorosos contra a discricionariedade da ingerência governamental para com o Supremo, mostrando a insatisfação da magistratura com a redução do seu poder. Sepúlveda Pertence, presidente do STF no período assinalado desferiu o seguinte discurso:

“Um dos maiores juízes da Corte, Victor Nunes Leal, foi colhido pela prepotência arrogante do poder arbitrário, quando mal assumira a Vice-presidência; e a violência da sua aposentadoria frustrou o quanto de esperanças gerava, ao tempo, a sua ascensão antevista à chefia do Poder Judiciário, comprometida com a efetividade e a democratização das garantias constitucionais.

Juntamente com Victor Nunes Leal, os desvarios do autoritarismo igualmente subtraíram da Corte – na mais insólita das agressões de sua história – dois outros dos seus maiores: o saudoso, culto e suave Hermes Lima e o meu mestre e amigo Evandro Lins e Silva” (Mello Filho, 2002: 43).

O governo militar limitou a competência do STF, reduzindo de forma acentuada sua independência e forma de agir. O Supremo voltou a se ampliar a partir da Constituição de 1988.

Depois do processo de redemocratização, o que se viu na “Nova República” foi a continuidade de certos aspectos que revelaram a estreita relação entre a Corte e o Poder Político. Vou destacar alguns deles:

1)     Em 1989, o ex-senador da República pelo PMDB-RG, ex-Consultor Geral da República e ex-Ministro da Justiça do Presidente José Sarney, Paulo Brossard, foi indicado por Sarney para o Supremo Tribunal Federal, sendo confirmado pelo senado e nomeado por Sarney no cargo de ministro;

2)     O Ministro Francisco Rezek, do STF, em 1989 coordenou a primeira eleição para presidente depois do período autoritário, na condição de Presidente do Tribunal Superior Eleitoral. Naquelas eleições Fernando Collor saiu vitorioso nas urnas. Empossado o novo Presidente, o Ministro Rezek foi nomeado para compor o gabinete presidencial do então presidente Collor, na pasta das Relações Exteriores. Aposentou-se do cargo de Ministro do STF para compor o ministério, em 1990. Mas, em 1992, o então ministro retornou ao STF, naquele período Collor lutava para escapar do processo de impeachment, onde foi endossado no posto pelo então presidente;

3)     Para que Rezek pudesse retornar ao STF, Célio Borja, que tinha sido Assessor Especial de Sarney, tendo sido nomeado pelo mesmo Sarney, em 1986, para o Tribunal, aposentou-se, em abril de 1992, assumindo o Ministério da Justiça;

4)     Foi nomeado para o Supremo o advogado Maurício Corrêa no governo Itamar Franco, pelo então presidente. Corrêa foi presidente da OAB do Distrito Federal, onde se lançou para a carreira política. Foi eleito, pelo Distrito Federal, senador da República pelo Partido Democrático Trabalhista. Na Comissão Parlamentar de Inquérito, formada para apurar as irregularidades do Governo Collor, Corrêa foi Vice-presidente daquela Comissão. Quando Itamar Franco assumiu a Presidência, Corrêa exerceu, inicialmente, a função de Ministro da Justiça, onde assumiu o lugar de Célio Borja. Veio a deixar o cargo de Ministro da Justiça para inserir-se no STF, como ministro indicado pelo então presidente Itamar Franco, em outubro de 1994;

5)     Nos oito anos de mandato de Fernando Henrique Cardoso, foi nomeado pelo então presidente, três ministros para o STF. Nelson Jobim, Ellen Gracie e Gilmar Ferreira Mendes. Jobim foi Deputado Federal Constituinte pela legenda do PMDB gaúcho. Exerceu esta função na Câmara até 1995. Foi líder do PMDB na Câmara dos Deputados, também presidiu a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara. Foi relator da Comissão Especial que apurou as denúncias contra Fernando Collor e Relator da Revisão Constitucional. Ao se retirar da vida parlamentar, assumiu o cargo de Ministro da Justiça em janeiro de 1995 e em abril de 1997 foi nomeado para o STF;

6)     Compondo o ministério do STF, Nelson Jobim veio a ter papel fundamental nas nomeações para os Tribunais Superiores dentro do próprio Supremo. Apoiou à nomeação da ministra Maria Cristina Peduzzi para o Tribunal Superior do Trabalho. Advogada militante e de reconhecido mérito, Maria Cristina é esposa de antigo companheiro de política corporativa de Jobim, Luiz Carlos Madeira. Jobim apoiou a indicação de Madeira para o Tribunal Superior Eleitoral. No Superior Tribunal de Justiça, Madeira passou a disputar uma vaga, que fora deixada pelo Ministro Costa Leite, que fora aposentado. Apesar do apoio político de Jobim, ele não chegou a integrar a lista tríplice elaborada pelo STJ. A Ministra Ellen Gracie, a primeira mulher a ser nomeada para o STF, deveu sua indicação, em boa medida, ao apoio recebido por Nelson Jobim. Foi juíza do Tribunal Regional Federal da 4ª Região – RG, integrante do Ministério Público Federal. Gilmar Ferreira Mendes, foi assessor de Jobim no Ministério da Justiça, antes de ser Subchefe da Assessoria Jurídica da Presidência da República e Advogado Geral da União;

7)     Em referência a aposentadoria do Ministro Néri da Silveira, surgiu dúvidas quanto a quem iria substituí-lo. Três nomes foram apontados como possíveis candidatos ao cargo de Ministro do STF. Marco Maciel, que era Vice-presidente da República à época, Geraldo Brindeiro, que era o Procurador-Geral da República e o próprio Gilmar Ferreira Mendes, que terminou sendo o escolhido. O nome de Marco Maciel era referido com frequência devido as possíveis dificuldades eleitorais que poderia enfrentar em Pernambuco, se tentasse o retorno ao Senado Federal;

8)     Com o sucesso alcançado pelo pefelista Marco Maciel, que teve a sua candidatura confirmada depois da retirada da candidatura de Roseana Sarney para Presidência, a disputa para o substituto do Ministro Néri da Silveira se deu entre Brindeiro e Mendes. Fernando Henrique Cardoso tinha compromisso político com os dois, mas Mendes tinha a sua preferência;

9)     O presidente Lula nomeou mais quatro ministros para o STF. Carlos Britto em 2003 foi filiado ao PT por 18 anos; Joaquim Barbosa em junho de 2003 (primeiro negro a ocupar a vaga de ministro do STF na História do STF); Cezar Peluso em 2003 e Eros Grau também em 2003, amigo pessoal de Nelson Jobim e Márcio Thomaz Barros, o primeiro presidente do STF e o segundo Ministro da Justiça, além de ser amigo de José Dirceu, a quem deu três sentenças protelando decisão do Congresso no caso da cassação do mandato desse deputado no esquema do “mensalão” (Sander e Lago, 2005).

10)   O meu livro foi publicado em 2009 e o histórico foi desenvolvido até o segundo governo Lula. Mas, nos últimos doze anos, o que vemos e percebemos é a continuidade das práticas políticas de indicação sempre com a intenção de colocar membros com ligação política com quem está no poder. Isso fragiliza a independência do Judiciário, da principal corte do país e, consequentemente, da democracia brasileira.

Na histórica mudança das cadeiras, é impressionante a ingerência cometida com fins políticos. Entre 1985 e 2009, sete Ministros deixaram o STF para assumir uma pasta do Executivo, ou vice-versa. A forma de escolha dos membros do STF é vista como sendo bastante problemática, como se vê nos questionamentos feitos por muitos magistrados do Brasil:

“O presidente do Conselho de Ética, Ricardo Izar (PTB-SP), vê no atual sistema de indicação dos ministros a raiz da possível politização da Suprema Corte. ‘A grande maioria dos ministros tem extenso conhecimento jurídico e comportamento ilibado, mas é sempre perigoso acontecer um deslize’, acredita. ‘Com essa regra, acabamos tendo um Supremo parcial” (Sander e Lago, 2005b).