As Instituições Coercitivas e o Controle Social
José Wilas Pereira - Graduando em Gestão Pública pela Universidade Federal de Campina Grande e, bolsista PIBIC. Aluno do Curso de Extensão em Gestão em Segurança Pública (CRDH/CDSA/UFCG).
RESUMO
A qualidade dos bens e serviços prestados pelo Estado a sociedade depende decisivamente da eficiência e eficácia das instituições estatais. Na área da segurança pública por sua vez, as políticas são de responsabilidade das instituições coercitivas, que estão incumbidas de manter a ordem pública através do estrito cumprimento da lei. Não obstante, a ineficiência institucional visualizada por meio dos altos níveis de criminalidade violenta existentes em algumas sociedades, prejudica a existência de um Estado Democrático de Direito, desaguando para uma Democracia defeituosa ou semidemocracia. Contudo o desempenho das instituições coercitivas aliado a um modelo de gestão que proporcione accountability institucional torna-se fator determinante para a qualidade da segurança pública e, por isso a manutenção da ordem depende decisivamente da eficiência institucional.
Palavras-chaves: Violência, Instituições coercitiva, Estado Democrático de Direito e Segurança Pública.
INTRODUÇÃO
A qualidade dos serviços prestados a sociedade, depende decisivamente da eficiência e eficácia das instituições do Estado. Nesse sentido, o papel das instituições coercitivas[1] é fator determinante para a melhoria da perspectiva de vida dos cidadãos e, uma gestão qualificada nesse setor torna-se um ponto crucial nos dias atuais.
Atualmente no Brasil, apesar das relevantes melhorias verificadas nas últimas décadas de democratização, principalmente na prestação de serviços públicos coletivos em áreas como, educação, saúde, trabalho, telecomunicação etc., não se constata, no entanto, o mesmo avanço na manutenção da ordem pública. De fato a sociedade brasileira ainda não pôde gozar da democracia em sua plenitude, visto que a historia recente desse regime em nosso país revela uma considerável deterioração da capacidade do poder público de controlar a criminalidade e a violência, Sapori (2007).
Notadamente, uma democracia plena não acomoda em seu arcabouço níveis de violência inaceitáveis como ocorre no Brasil. Assim sendo, a manutenção da ordem pública é fator determinante para o Estado de Direito e condicionante para a consolidação do regime democrático. Não obstante, do ponto de vista institucional, a criação, desenvolvimento e manutenção de instituições eficazes eficientes e, sobretudo responsivas, que proporcionem a accountability democrática e propicie meios institucionais legais capazes de influenciar decisivamente o comportamento dos indivíduos, é sem dúvida, um elemento basilar desse processo.
Este artigo tem como objetivo primordial discutir a relação das instituições coercitivas no controle violento da sociedade e, está dividido em seções. Iniciando-se por esta introdução, seguida de uma discussão sobre a implicação da violência no Estado de Direito, passando pela importância das instituições coercitivas e da acoountability e, concluindo com uma breve explanação sobre a relação da gestão pública com a segurança numa perspectiva de manutenção da ordem.
2 - Violência e Estado Democrático de Direito: dois extremos
Não há como se falar em Estado Democrático de Direito numa realidade social onde os níveis de violência são consideravelmente inaceitáveis. Um regime democrático pressupõe, além da preservação do direito de propriedade e de outros requisitos, a garantia das liberdades civis, que engloba o direito de livre circulação, a liberdade de expressão e, sobretudo, o direito a vida. Não obstante, há neste regime uma relação intrínseca com a subordinação as normas impostas pelo direito positivo.
Todavia, a realidade brasileira ilustra um exemplo onde à democracia[2] sofre serias ameaças por conta dos elevados níveis de violência[3] – medidos, especificamente, pelas taxas de homicídios. O Brasil, Mesmo apresentando um pequeno decréscimo nas suas taxas se comparado, por exemplo, 2006 com 26,3 homicídios por cem mil habitantes e 2008 com 25,6[4], possui um alto grau de criminalidade violenta,visto que suas taxas de homicídios encontram-se muito aquém do considerado aceitável pelos organismos internacionais, representando um sério risco as liberdades civis e aos direitos individuais e coletivos.
O direito a vida, componente fundamental das liberdades civis, desta forma, não está sendo assegurado o que aponta pra uma completa desconsideração do estado de direito. Este, que é entendido na forma de um sistema institucional onde toda a sociedade está submetida ao respeito ao direito, ou seja, submissão as leis promulgadas constitucionalmente, não deve acomodar em seu arcabouço situações onde os direitos fundamentais dos indivíduos sejam ceifados a contento. Por assim dizer, entende-se que uma sociedade onde os comportamentos desviantes, as práticas delituosas e atitudes violentas fogem ao controle do Estado, não pode ser enquadrada no rol de Sociedades Democráticas de Direito, ou mesmo definida como uma democracia em sua total plenitude.
Um conceito minimalista de democracia que nos é apresentado por Mainwaringet alii (2001), repousa sobre quatro aspectos básicos e, diz que:
“A democracia é um regime político: (a) que promove eleições competitivas livres e limpas para o Legislativo e o Executivo;(b) que pressupõe uma cidadania adulta abrangente;(c) que protege as liberdades civis e os direitos políticos; (d) no qual os governos eleitos de fato governam e os militares estão sob o controle civil!”.
De fato, a realidade social brasileira com um elevado grau de violência dificulta a existência do item c desta definição, especificamente, referentea proteção das liberdades civis, o que abre caminho para que o Brasil seja classificado por uma parte da literatura como uma semidemocracia. Não obstante, os demais requisitos podem ser visualizados atualmente. Obviamente, o problema da violência não é uma exclusividade da nação brasileira, tão pouco dos países latino-americanos, pelo contrário, entre 1996 e 2000 muitas nações mundiais experimentaram substanciais incrementos em seus indicadores de violência, Nobrega Júnior (2010).
Segundo o autor, os estudos de Barclay e Tavares (2002) verificaram exemplos claros deste incremento, como a Inglaterra e País de Gales onde os crimes cresceram 15%, a Dinamarca com um aumento de 17%, a África do Sul com 23%, a Holanda com 35%, França com 36%, Polônia na casa dos 49% e Japão chegando aos 72% de crescimento das atividades criminosas. Ainda, seguindo o raciocínio do supracitado autor, a Brasil apresentou um acréscimo de 6% ao ano na série temporal que vai de 1980 a 2002, de acordo com ele neste período as taxas de homicídios quase que triplicaram. Contudo, essa não é uma constante para todos os países, principalmente democracias.
Os Estados Unidos, por exemplo, no mesmo período analisado anteriormente apresentou uma redução significativa nas taxas de criminalidade Mocan (2003, apud NOBREGA JÚNIOR 2010). Segundo o autor esse declínio nas taxas de criminalidade, que se deu especificamente na cidade de Nova York na administração de Rudolph Giuliani, se deve a implantação do programa “tolerância zero” o qual conseguiu aumentar as detenções relativas a roubos, assaltos e, sobretudo crimes de homicídios.
Numa perspectiva na qual a punição é visível, o ambiente social estaria controlado através da certeza da punição (Nóbrega Júnior: 2010). Neste sentido o estado de direito e a manutenção da ordem pública estariam garantidos pela aplicação da lei. Para tanto, o desempenho das instituições estatais é fator decisivo para garantir a estabilidade do regime democrático.
3- O Desempenho das Instituições Coercitivas dentro da Segurança Pública e a relação com a Accountability.
O Estado como ente soberano numa sociedade é único legitimado ao uso da violência física. O uso da força estatal democrática de direito é utilizado pelas instituições coercitivas como meio de controle social e como delineador dos comportamentos individuais, dentro de uma perspectiva onde o poder do Estado traduz-se por meio das normatizações constitucionais promulgadas como também das leis complementares instituídas.
Neste contexto, a segurança pública é função específica das instituições de controle social (instituições coercitivas), que são as responsáveis pela implantação das políticas públicas em nesta área (Nóbrega Junior: 2011). Elas são representadas numa instância inicial, pelas Polícias Civil e Militar no controle ostensivo e investigativo dos delitos e, em última instância pelo judiciário.
O desempenho destas instituições é fator decisivo para a qualidade do serviço prestado pelo Estado a sociedade, ou seja, a qualidade da segurança pública num determinado país depende decisivamente da eficiência e eficácia das suas instituições coercitivas. Não obstante, existam concepções menos institucionalistas, nas quais os comportamentos desviantes, ou mesmo a criminalidade violenta, estão atrelados a contextos econômicos, sociais e culturais[5], a incapacidade institucional estatal, todavia apresenta-se como o principal entrave da segurança pública atualmente.
Contudo, essa realidade institucional vem mudando ultimamente no Brasil, especificamente nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco, onde os mesmos conseguiram reduzir seus níveis de violência homicida nos últimos anos. Segundo Nóbrega Junior e Zaverucha (2010) a Região Sudeste de 2003 a 2008 teve uma redução significativa nas suas taxas de morte por agressão. Já a Região Nordeste, apesar de no mesmo período analisado ter caminhado em sentido inverso ao Sudeste, o estado de Pernambuco entre 2007 e 2008 teve uma singela redução nas suas taxas.
Isso se deu por especialmente pela implantação de políticas públicas na área da segurança pública, elevação dos investimentos governamentais nesta área e principalmente pelo aumento da eficiência das instituições coercitivas. No estado de Pernambuco, por exemplo, essa melhoria nas taxas de criminalidade violenta, é reflexo da política implantada na gestão do Governador Eduardo Campos denominada de “Pacto pela Vida”, onde foram incrementados um número maior de recursos públicos na área da Segurança, melhorando assim as condições de trabalho das polícias civil e militar e, principalmente, a implantação de uma política pautada em resultados.
Na Região Sudeste por sua vez, especificamente São Paulo e Rio de Janeiro, além de serem os principais estados do Brasil em termos econômicos o que proporciona maiores recursos para implantação de políticas públicas, eles vêm implementando programas de combate ao tráfico de drogas[6], melhorando a ostensividade da polícia no controle a crimes como roubos, assaltos, sequestros entre outros, como também melhorando os dados em relação a aprisionamentos.
No caso específico do Rio de Janeiro, apesar das críticas existentes na implantação das UPPs[7], essas ações, sem dúvidas, além de representarem um verdadeiro avanço na direção da retomada da soberania estatal elas são um marco no delineamento de políticas de segurança que poderão servir de base para os demais estados nacionais. Não obstante, o incremento de maiores volumes de recursos públicos na área da segurança, através dos quis, seja possível promover melhorias estruturais nas instituições de controle social, além de possibilitar a implantação de políticas de resultados que proporcionem transparência e responsividade, torna viável a cobrança de eficiência e eficácia destas instituições.
Neste sentido, a accountability das instituições coercitivas, é um ponto importantíssimo na melhoria da segurança pública. Segundo Becker (1968, apud MELO E PEREIRA 2011), um sistema efetivo de punição influencia o comportamento racional de agentes públicos. Ou seja, a capacidade do Estado através de mecanismos de controle de impor punições aos seus agentes está ligada diretamente a eficiência institucional. Ainda de acordo com Melo e Pereira (2011) a accountability esta relacionada ao grau de responsabilização que os agentes podem sofrer por suas ações. Isso significa que o desempenho institucional vai ser determinado pela imposição de regras que conduzam o comportamento dos indivíduos no meio social. Corroborando com esse entendimento, Miynt (2000) sustenta que accountability é uma forma de indução dos indivíduos no cumprimento das regras impostas.
Destaque-se ainda que,qualquer que seja a área de atuação estatal, a acoountability não é opcional; ela é uma característica essencial de qualquer abordagem para a estruturação institucional (Behn: 1998). Desta forma, a segurança pública para ser eficiente não basta apenas que as instituições coercitivas desempenhem suas funções a contento, mas se faz necessário também que elas sejam responsivas perante o Estado e a sociedade e, desta forma proporcionem os aspectos essenciais para a efetivação do Estado Democrático de Direito.
Gestão Pública e Segurança: ordem sob a lei
A segurança pública, como bem coletivo interiorizado pelas sociedades com o processo de evolução e modernização, deve ser proporcionada pelo Estado. Sendo assim, de acordo com Sapori (2007) a violência e a criminalidade são problemas de responsabilidade de certas instituições públicas, merecedores de financiamentos públicos. Ainda seguindo os pensamentos do supracitado autor, quando se analisa pelo prisma institucional verifica-se que na contemporaneidade os “Estados democráticos procuram garantir a manutenção da ordem mediante a obediência de diversos institutos legais que estabelecem os parâmetros de seu poder de atuação” (idem pag. 17).
Neste sentido, a manutenção da ordem pública está pautada num efetivo cumprimento da legislação vigente, que deve ser assegurado pelas instituições coercitivas com responsabilidade e competência para tal. Portanto nesta perspectiva, o papel das instituições de controle social é de fundamental importância para que o Estado possa proporcionar a sociedade níveis de segurança compatíveis com a sua exigência, visto que, todos os bens e serviços coletivos, de responsabilidade do ente soberano, direcionados a população são atribuições institucionais.
Por fim, cabe salientar que uma gestão pública, especificamente na área de segurança, baseada em resultados, que proporcione investimentos estruturais maciços, possibilitando assim melhorias substanciais nas condições de funcionamento das instituições e, por conseguinte, imponha critérios e mecanismos de responsabilização dos agentes envolvidos, é sem dúvida a base para que se possa alcançar a efetiva manutenção da ordem pública e cumprimento da Lei num Estado Democrático De Direito.
Referências
· BARCLAY, Gordon, and TAVARES, Cynthia (2002). “International Comparisons of Criminal Justice Statistics 2000”, Home Office Statistics Bulletin 5/02; December 7.
· BECKER, G. S. Crime and Punishment: An Economic Approach. Journal of Political Economy, The University of Chicago Press, v. 76, n. 2, p. 169-217, Apr. 1968.
· BEHN, ROBERTD. O novo paradigma da gestão pública e a busca da Accountability democrática. Revista do Servidor Público., Brasília, v. Nº 04., p. 05-44., 1998.
· BOURGUIGNON, F. (2000). “Crime, Violence and Inequitable Development”, en B. Pleskovic y J. Stiglitz, (Editores), Annual Bank Conference in Development Economics: Washington, D.C.
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· MELO, C. A. V. de; PEREIRA, J. W. Corrupção, Ineficiência e Rejeição de Contas Municipais por Cortes de Contas. UFCG. 2011.
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· MYINT, U. Corruption: Causes, Consequencesand Cures. Asia-Pacific
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· PRZEWORSKI, Adam, ALVAREZ, Michael, CHEIBUB, José Antonio e LIMONGI, Fernando. (2000). Democracy and Development: Political Institutions andWell-Being in the World, 1950-1990. Cambridge, Cambridge University Press.
· SAPORI, Luís Flávio. Segurança pública no Brasil: desafios e perspectivas – Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007.
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· SCHUMPETER, Joseph A. (1947). Capitalism, Socialism and Democracy. New York, Harper & Brothers.
[1] De acordo com Nóbrega Júnior (2011) compõem a categoria de Instituições Coercitivas as Polícias Civil e Militar, o Ministério Público, o Judiciário e o Sistema Carcerário.
[2]A conceito de Democracia que trato aqui é baseado na discrição minimalista procedural dada por Mainwaringet alii (2001), que ultrapassa as concepções procedurais submínimas de Schumpeter (1947) e Przeworskiet alii( 2000).
[3] Violência neste trabalho engloba toda e qualquer atitude humana que ofereça algum risco a garantia de direitos mundialmente adquiridos e assegurados constitucionalmente, como os direitos humanos e, também as liberdades civis, que compõem o conceito de democracia. Isto significa que qualquer atitude de provoque danos seja ele físico, moral ou financeiro a terceiros é aqui tratado como violência.
[4] Os dados referentes ao ano de 2006 foram retirados de Nóbrega Jr (2010) já os de 2008 foram extraídos de Nóbrega Jr e Zaverucha (2009).
[5]Existe uma literatura latino-americana baseada em concepções estruturalistas e marxistas que relacionam a violência homicida a variáveis como: riqueza, a desigualdade social, a falta de participação politicas etc.. Para um maior aprofundamento no tema ver Sarmiento (1999), Bourguignon (2000), Moser (1999) entre outros.
[6] Um exemplo factual do combate ao tráfico de drogas foi dado pelo Governo fluminense nos últimos anos com a implantação das “Unidades de Polícias Pacificadoras” (UPPs). Esta política tem como objetivo retomar o controle das áreas dominadas pelo tráfico de drogas além de implantar a lei naquele território e fazer chagar até aquelas pessoas, reféns do crime, outras politicas públicas como, saneamento básico, benefícios sociais , melhorias habitacionais e principalmente o direito a livre circulação.
[7] Nóbrega Junior (2011) oferece algumas críticas neste processo de implantação das UPPs no estado fluminense. Segundo ele, casos de tortura e de força desnecessária foram frequentes quando do uso das forças de estado na ocupação do Complexo do Alemão em 2007, infringindo assim um dos critérios básicos de Democracia, qual seja, a garantia das liberdades civis.
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